Mostanában nagyon felkapott téma lett a világban az iparpolitika, ami ezt megelőzően sokáig a szakpolitikában és a közgazdaság-tudományban is periférián volt.
Az elmúlt években több közgazdász is komolyabban elkezdett foglalkozni a témával, és közéjük tartozik Juhász Réka, a University of British Columbia kutatója is, aki a Budapesti Corvinus Egyetem elvégzése után a London School of Economics-en szerzett doktori fokozatot, majd pedig a Princeton és a Columbia egyetemeken kutatott. Milyen iparpolitika divatos most a világban? Magyarország jól jár-e a reneszánszával, és kéne-e ilyesmivel próbálkoznia, ha nem mindig problémamentes itthon a közpénzek felhasználása? Mik az iparpolitika kutatásának nehézségei, és hogyan próbálnak az új kutatások ezekkel a kihívásokkal megküzdeni?
„Az Európai Unió versenyképessége az ázsiai és amerikai régiókhoz képest csökken, az USA, valamint Kína jóval erőteljesebb gazdaságpolitikát és azon belül pedig iparpolitikát folytatnak, mint az EU” – így kezdődik a magyar kormány áprilisban megjelent új versenyképességi stratégiája, ami az uniós források elköltése kapcsán például „iparpolitikai szempontrendszer” alkalmazását javasolja itthon. Az elmúlt években az EU is előállt egy iparpolitikai csomaggal, az USA-ban pedig több iparpolitikaiként definiált csomagot is elfogadtak. Sokat lehet mostanában erről olvasni, de pontosan mit jelent az iparpolitika, és miben különbözik például a gazdaságpolitikától?
Az iparpolitika olyan szakpolitika, ami a gazdaság szerkezetét próbálja megváltoztatni valamilyen hosszú távú társadalmi cél elérése érdekében. Eredetileg alapvetően mezőgazdasági, fejletlenebb országokban alkalmazták, ahol az állam különböző szakpolitikai eszközökkel próbálta megindítani az iparosodás folyamatát. Itt a hosszú távú társadalmi cél a modernizáció, a gazdasági növekedés beindítása, egy modern ipari társadalom létrehozása, és úgy próbálja az állam megváltoztatni a gazdasági szerkezetet, hogy elmozdítja a gazdaságot az ipari szektorok felé. Ez a fogalom mára kitágult, és ilyen szempontból az iparpolitika egy elég szerencsétlen elnevezés, mert iparpolitika alatt nemcsak olyan tevékenységeket értünk, amik az iparosodást próbálják elősegíteni, hanem akármilyen gazdasági szerkezetváltozást. Az is fontos, hogy iparpolitikát űző állam a piaccal együttműködik, segíti, kiegészíti ott, ahol a piaci szektor nem úgy működik, ahogy az a közjót a legjobban szolgálja. Miben más ez, mint a gazdaságpolitika? A gazdaságpolitikánál sok más cél is megjelenik, például az üzleti konjunktúra menedzselése vagy a pénzügyi stabilitás elősegítése, az iparpolitika viszont ennél sokkal szűkebb állami tevékenységre vonatkozik.
Tehát akár szolgáltató szektorok fejlesztése is lehet iparpolitikai irányvonal, és a cél nem feltétlenül csak a gazdaság modernizációja.
Igen, a modern iparpolitikának nemcsak a gazdasági növekedés elősegítése a célja, hanem másfajta közcélok elérése is. Ezek közül például az egyik legfontosabb a dekarbonizáció: az állam most olyan módon próbál beavatkozni, hogy fosszilis energiahordozók helyett megújuló energián alapuló gazdaságszerkezet alakuljon ki. Egy aktuálisan szintén nagyon fontos cél a nemzetbiztonsági szempontok érvényesítése és a geopolitikai biztonság megteremtése. Az EU-ban és az USA-ban például az a cél, hogy létrejöjjenek azok a kapacitások, amik képesek a legfejlettebb chipek előállítására. Szintén egy modern iparpolitikai cél az, amit a szakirodalom „good jobs” politikának hív. Különösen az Egyesült Államokban, de egyébként szerte a fejlett világban releváns probléma lett, hogy nagyon lecsökkent a jó megélhetést és karrierpályát biztosító, közepesen magas képzettséget igénylő munkahelyek száma, és ez egy olyan társadalmi probléma, amit talán lehet iparpolitikával orvosolni.
Az egyik tanulmánya is megerősítette, hogy felfutóban van mostanában az iparpolitika a világban, de hogy lehet ezt egyáltalán vizsgálni?
Az adatok alapján is látszik, hogy az iparpolitika reneszánszát éli mostanában, viszont ez a fejlett nyugati gazdaságokra, az USA-ra és Európára jellemző a leginkább, mert Kínában, de tágabban Kelet-Ázsiában, tehát Dél-Koreában, Japánban, Tajvanban az iparpolitika sosem tűnt el, az elmúlt évtizedekben konzekvensen alkalmazták. Ilyen szempontból
az, amit most látunk, az iparpolitikának a nyugati fellendülése.
Az iparpolitika elterjedtségét elég nehéz mérni. Egy tradicionális iparpolitikai eszköz például a vámpolitika, tehát egy ország saját stratégiai szektorainak védelme azáltal, hogy magas vámokat vet ki a versenytársaira. De vámpolitikát ezer más okból is alkalmaznak országok. Történelmileg a legfontosabb funkciója, hogy állami bevételt termeljen. Ez azért egy jó példa, mert csak az alapján, hogy egy országnak mi a vámpolitikája, még nem tudom eldönteni, hogy ez most iparpolitika vagy valami más. Ez minden másfajta beavatkozásra is vonatkozik. Lehet például pénzügyi alapon segíteni vállalatokat, szektorokat, és ez megint csak lehet iparpolitikai beavatkozás, de szolgálhatja egy gazdasági visszaesés hatásainak tompítását is. Ezért ahelyett, hogy az intézkedések fajtájára fókuszáltunk volna, azt próbáltuk megnézni, hogy az államok milyen célok mentén hozzák meg ezeket az intézkedéseket. Ehhez egy gépi tanuláson alapuló automatizált algoritmust hoztunk létre, ami az intézkedések szövegét elemezve segített kiszűrni azokat, amelyeknek iparpolitikai céljaik voltak.
És milyen fajta intézkedések népszerűek mostanában?
A hagyományos elképzelés az, hogy az iparpolitika alapvetően protekcionista eszközökre alapszik, mint amilyenek például a védővámok. Mi viszont egyáltalán nem ezt találtuk. A mi kutatásunk alapján az látszik, hogy a gazdag és a fejlődő országok körében is azok az intézkedések a legelterjedtebbek, amelyek a már világpiacon megjelent hazai vállalatok további külgazdasági terjeszkedését igyekeznek elősegíteni, pénzügyi támogatásokkal, kedvezményes kereskedelmi hitelekkel, különféle költségvetési eszközökkel. Ez utóbbiból következik a második fontos eredményünk, hogy úgy tűnik, a modern iparpolitika nagyon erőforrás-igényes pénzügyi értelemben. És a harmadik dolog, amit találtunk, hogy a modern iparpolitikát teljesen ledominálják a fejlett országok. Bár ez persze nem annyira meglepő a többi eredmény tükrében, hiszen a fejlődő országoknak nincs kapacitása arra, hogy ilyen fajta iparpolitikát űzzenek.
Magyarország jól vagy rosszul jár azzal, hogy a világban felkapott lett az iparpolitika?
A sajtóban gyakran úgy jelenik meg egyes országok iparpolitikája, mint ami a világgazdaság többi részére negatív hatást gyakorol. Ez bizonyos esetekben így is van, de egyáltalán nem mindig. Azzal például, hogy Kína évtizedek óta iparpolitikával segíti elő a zöld szektorainak fejlődését, óriási közjót teremtett a világgazdaság számára. A napelemek vagy a villanyautók mára már elég közel vannak ahhoz, hogy versenyképesek legyenek a fosszilis energiahordozókkal működő termékekhez képest, és az, hogy ezek a technológiák elérhetőek, nagy pozitívum más országok számára is.
Ilyen szempontból Magyarország is nagy haszonélvezője más országok iparpolitikájának.
Ugyanennek a dolognak a másik vetülete, hogy a kínai cégek állami segítséggel tettek szert nagy versenyelőnyre, és emiatt persze jogos törekvése lehet más országoknak, hogy a saját cégeik is hozzájussanak egy szelethez ezekben a szektorokban.
Magyarországnak érdemes-e iparpolitikával próbálkoznia, vagy ilyen kis országként inkább amellett érdemes lobbiznia, hogy az Európai Unió erőteljesebb iparpolitikát csináljon?
Nagyon fontos azt hangsúlyozni, hogy nincs mindenkire érvényes iparpolitika. Az a fajta iparpolitika, amit Magyarországnak érdemes űzni, teljesen más, mint az a fajta, amit mondjuk az Egyesült Államoknak. De jó iparpolitikát lehet csinálni Magyarországon is. Sőt, érdemes is lenne, mert szerintem azt tanultuk meg az elmúlt évtizedek válságai során, hogy a piac önmagában nem mindig vezet a legjobb kimenetre, és nagyon is szükség van az állami beavatkozásra bizonyos helyzetekben. Persze lehet jó és rossz iparpolitikát is csinálni, ahogy a gazdaságpolitika is lehet jó vagy rossz is. Az egyik nagyon fontos előny, amire a magyar iparpolitika építhetne, hogy Magyarország része az EU-nak, és az EU különféle iparpolitikákat fog csinálni. Tehát vannak erőforrások az EU-n belül, amire Magyarország tudna pályázni. Egy másik fontos dolog, amit közepesen gazdag országokban látunk, hogy ahol ezek közül nagyok a korrupciós kockázatok, ott nem feltétlenül mindig pénzügyi eszközökkel érdemes segíteni a gazdaságot. Erre egy jó konkrét példa az, ahogy Kolumbia támogatta a virágexportját. A problémát az jelentette, hogy a célpiacokra nem voltak járatok, és a termelők önmagukban túl kicsik voltak ahhoz, hogy egy egész repülőgépet meg tudjanak tölteni. Mit csinált az állam? Nem pénzt adott a termelőknek, hanem a nemzeti flottából adott nekik egy gépet. A jó iparpolitika tehát érzékeny arra, hogy mi az, ami működőképes lehet egy ilyen országban, és mi az, ami nem.
Vannak olyan közgazdászok, akik szerint a feldolgozóiparra alapuló felzárkózás manapság már nem működik, és érdemesebb a szolgáltató szektorokra koncentrálnia a felzárkózni vágyó országoknak. A magyar kormány egyik jelszava az újraiparosítás, a nemzetgazdasági miniszter szerint a modern ipar és szolgáltatás elválaszthatatlan, ezért nem vagy-vagy kérdésről van szó. A magyar gazdasági fejlődés kilátásai szempontjából ez egy releváns kérdés?
Azon a szinten, ahol Magyarország gazdasági fejlettsége van, már nem igazán érdemes olyan iparpolitikát csinálni, ami egy az egyben az iparosodásra épül.
A foglalkoztatás motorja ugyanis már a szolgáltatói szektorban van. Az ipari termelés egyre kevésbé munkaerőigényes, ezért olyan ipari nagyhatalmaknál is, mint Németország, Dél-Korea vagy akár Kína, régóta csökken az ipar súlya a foglalkoztatottságban. Ezeket a trendeket nem valószínű, hogy iparpolitikával meg lehet változtatni. Ez persze nem jelenti azt, hogy az ipari szektorra nem kell figyelmet szentelni.
Milyen konkrét iparpolitikákat ajánlana Magyarországnak?
Magyarországnak van egy csomó alapvető erőssége, amire lehetne építeni, ha arra gondolunk, hogy a jövőben milyen szektorok lesznek fontosak. A mesterséges intelligenciával a számítástechnikai szektor például valószínűleg fel fog emelkedni. Magyarországnak ilyen szempontból vannak jó adottságai a szakemberképzésben. Persze nyilván az OpenAI nem fog Budapestre költözni, de azon érdemes gondolkodni, hogy az értékláncnak milyen értékesebb részeit lehet megszerezni, és esetleg előrébb lépni onnan. Ez nem a valóságtól teljesen elrugaszkodott elképzelés. Romániában például a 2000-es évek elején alkalmaztak sikeres iparpolitikát az IT-szektorban. Ugyanakkor nem feltétlenül pénzügyi támogatásban kell gondolkodni, hanem például azon, hogy milyen oktatáspolitikára lehet szükség ahhoz, hogy a mesterséges intelligenciából Magyarország valami érdekes szeletet ki tudjon magának sajátítani a piacon. A másik példa egy létező iparpolitika Magyarországon, ami az akkumulátorgyártást próbálja felfuttatni. Mivel a járműipar a magyar gazdaság egyik fontos ágazata, amiben a dekarbonizáció nagy kihívásokat jelent,
szerintem önmagában egy okos elképzelés, hogy az iparpolitika megcélozza, hogy az országban lévő szereplők könnyebben tudjanak ezekre a kihívásokra reagálni.
Tehát hogy az állam tesz azért, hogy a német autógyártók akkor is itt akarjanak maradni, amikor már elektromos autókat gyártanak. Ez már csak azért is fontos, mert ha összeomlana Magyarországon az autógyártás, az óriási foglalkoztatási problémát is jelentene. Persze az már egy másik kérdés, hogy Magyarországnak megvannak-e a megfelelő erőforrásai ahhoz, hogy akkumulátort gyártson, vagy hogy mennyire hozunk létre közben geopolitikai kockázatokat azzal, hogy csak az ázsiai és főleg kínai szereplőkre támaszkodunk. Az okos elképzelés nem elégséges a sikeres iparpolitikához. Fontos bevonni a tervezésbe és a kivitelezésbe a piaci szereplőket, illetve más érintetteket, például a helyi lakosságot is.
Egy iparpolitikával foglakozó kutatócsoportot is vezet. Az iparpolitika felfutása hozta meg az érdeklődést a terület iránt, vagy előbb volt meg az érdeklődés, és ezt követték az események?
Az iparpolitikával először a Budapesti Corvinus Egyetemen találkoztam, amikor ott végeztem az alapképzést. Egy hihetetlenül izgalmas és fontos kérdés, hogy miért vannak ekkora jövedelemkülönbségek fejlett meg fejlődő országok között, és erre az egyik válasz az, hogy a piac sok esetben nem működik megfelelően. Lehetséges, hogy emiatt nem indul meg egy szegényebb ország iparosodása, amire az iparpolitika lehet egy válasz. De azt már ekkor is éreztem, hogy a közgazdaságtan főáramán belül ez bizonyos szempontból egy nagyon lenézett terület volt. A 2000-es évek elején, a pénzügyi válság előtt még nagyon domináns volt az a nézet, hogy a piacok alapvetően jól funkcionálnak, hogy az államnak az a feladata, hogy ne akadályozza a piac működését. Ez nekem nem tűnt annyira reálisnak, és mikor elkezdtem kutatási témát keresni a doktori képzésen Angliában, akkor arra jöttem rá, hogy annak ellenére, hogy nagyon erős vélemények vannak a szakmában azzal kapcsolatban, hogy az iparpolitika mennyire rossz ötlet, igazából van egy óriási tudásdeficit. Mindenki látta, hogy azok a kutatások, amik léteztek, és amik azt mutatták, hogy az iparpolitika nem hatásos, nem voltak igazán jó kutatások. És persze egy kicsit naiv voltam, de úgy gondoltam, hogy találtam egy jó témát, ahol nincs elég tudás, és ezen érdemes lesz dolgozni. Amikor végeztem a doktori képzéssel 2015-ben, már egy kicsit több volt a nyitottság a szakmában arra, hogy egyáltalán valaki ezt a témát pedzegesse, de még akkor is inkább egy ilyen érdekes dolognak tűnt csak, aminek a valóságos szakpolitikai relevanciája közel nulla.
Aztán Nyugaton ez egészen gyorsan változott meg.
A járvány alatt még Amerikában éltem, és amikor Biden hatalomra jutott, beszéltünk olyan agytrösztök képviselőivel, akik mondták, hogy az elnök nagyon komolyan gondolja azt, hogy elkezd iparpolitikával foglalkozni. Még akkor is úgy gondoltam, hogy azok a közgazdászok, akik ott lesznek az adminisztrációban, ezt nem fogják engedni. Ezért aztán óriási meglepetés volt, hogy milyen sebességgel és milyen nyíltsággal vállalták azt, hogy ők igenis iparpolitikát űznek, és az EU és a multilaterális intézmények (IMF, WTO, Világbank) is keresik a helyüket ebben az új realitásban. Szerintem mindenki kapcsolt, hogy itt van egy fontos kérdés, amivel eddig nem foglalkoztunk megfelelő módon, és a kutatócsoport is emiatt jött létre. Mert a tudásdeficit még mindig megvan, és azt láttuk, hogy például az agytrösztök közül sok nagyon jó munkát végez, de hiányzik az alapkutatás és a szakpolitikai tanácsadás közti kapocs. Másrészt pedig azért is hoztuk létre a kutatócsoportot, hogy a közgazdaságtan főáramán belül elkezdjük építeni ennek a területnek az intézményi fejlődését.
Az új kutatások közül mik a legérdekesebb eredmények, amik alapján a korábbi politikai és tudományos konszenzus megkérdőjelezhető?
Az iparpolitikának azért volt sokáig nagyon rossz hírneve, mert az a nézőpont alakult ki a közgazdászok körében, hogy bár az elméleti szükségessége megalapozott, a gyakorlatban az állam mindenféle problémába botlik, amikor ilyesmit próbál csinálni. Egyfelől például nem tudja, hogy melyik szektorokat fontos fejleszteni. Mások szerint a korrupció vagy az inkompetencia akadályozza meg a sikeres kivitelezést a gyakorlatban. Az elmúlt néhány évben megjelent kutatások ezt cáfolják. Az, hogy az állam a gyakorlatban sosem képes jó iparpolitikát űzni, egyszerűen egy tarthatatlan nézőpont. Ezek a legmodernebb módszertannal készült kutatások számos esetben megmutatják, hogy az állam nemcsak hogy el tudta érni a céljait, hanem ennek jelentős pozitív gazdasági hatása is volt. Mondok egy pár példát. Az Egyesült Államokat vizsgálja két nagyon szép tanulmány. Az egyik a II. világháború alatti amerikai iparpolitikáról szól, ami különböző csúcstechnológiák kifejlesztését célozta. Ennek az egyik eredménye például a radartechnológia. A másik pedig az Apollo-program, amit lehet geopolitikai célból űzött iparpolitikaként értelmezni, és aminek sikerült embert juttatnia a Holdra. A kutatások nemcsak azt mutatják meg, hogy ezek sikeres programok voltak, hanem azt is, hogy nagy hasznuk is volt az amerikai gazdaság számára.
Erre sok magyar biztos azt mondaná, hogy ezt az USA-ban meg lehetett csinálni, de a magyar állam a már emlegetett okok miatt ehhez hasonlóra nem lenne képes.
Van két nagyon jó tanulmány, ami ebből a szempontból tanulságos. Olaszország északi és déli részének gazdasági fejlettsége között nagy különbség van, és a II. világháborútól kezdve rengeteg pénzt öntöttek abba, hogy a déli régiót felzárkóztassák. Általában azt szoktuk gondolni, hogy ez egy kudarc volt, hiszen máig sem tűntek el a regionális különbségek. A tanulmányok viszont bebizonyítják, hogy ezeknek az intézkedéseknek igenis sok pozitív gazdasági hatása volt. Egyrészt sikerült az iparosodás, ráadásul ennek az egyik pozitív mellékhatása az volt, hogy az ipari termelést segítő, magas hozzáadott értékű szolgáltató szektor is kiépült. Egyfelől azért szeretem ezt a példát, mert
Olaszország intézményi struktúrája iszonyatosan problematikus, viszont ez az eset bizonyítja, hogy ilyen államok is tudnak sikeres iparpolitikát űzni.
A másik fontos tanulság pedig az, hogy nem tudunk ránézni a világra, és azt mondani, hogy az iparpolitika működik-e vagy sem. Pont ez a baj az összes ilyen régi tanulmánnyal, hogy nem birkóznak meg azzal az alapvető tudományos kihívással, hogy csak egyik verzióját látjuk a történelemnek. Csak azt látjuk, hogy beleöntöttek egy csomó pénzt a délolasz gazdaságba, de nem tudjuk, hogy milyen szegény lenne Dél-Olaszország, ha ez nem történt volna meg. Ezért fontos ezekkel a módszertanokkal vizsgálni ezeket a kérdéseket.
Hogyan tudják ezek az új módszerek ezt a problémát kezelni?
Az elmúlt pár évtizedben a közgazdaságtan a korábbiakhoz képest sokkal inkább egy alkalmazott, empirikus tudományterület lett. Részben mert jobban hozzáférhetőek az adatok, részben mert olyan módszereket kezdtünk alkalmazni, amik a laboratóriumi vizsgálatokhoz hasonló megfigyelést tesznek lehetővé. Azt a természettudományos módszert, hogy az egyik csoportnak gyógyszert adunk, a másiknak placebót, a társadalomtudományban úgy lehet megteremteni, ha találunk két minden szempontból egyébként nagyon hasonló csoportot, és az egyiknél megtörténik a beavatkozás, a másiknál viszont akár valamilyen véletlen folytán nem. Például van egy híres tanulmány, ami a Marshall-segély hatását vizsgálja szintén Olaszországban. A terv az volt, hogy sok olasz cég technikai és menedzsmenttréninget fog kapni az amerikaiaktól. Viszont pénzügyi megszorítások miatt végül csak egy részük vett részt a programban. Ha véletlenszerűen választották ki, hogy melyik cégek maradnak ki, a vállalatokat össze lehet hasonlítani. Ez olyan, mintha meg tudnánk figyelni a történelem két kimenetét, mert az a csoport, ami nem kapta meg a beavatkozást, pont olyan, mint a másik csoport, és a változás biztosan a beavatkozás következménye lesz. Ez a módszer az elmúlt öt-tíz évben sztenderd lett az iparpolitikát vizsgáló irodalomban is.
Mik azok az iparpolitikával kapcsolatos kérdések, amiket a legfontosabb lenne még kutatni?
A kutatások többnyire sikeres beavatkozásokkal foglalkoznak, de sokat lehet tanulni az elhibázott iparpolitikából is, ezért ezzel érdemes lenne többet foglalkozni. Sokszor kapjuk azt a kritikát, hogy mi a fejlett világ szempontjait nézzük, és szerintem ez egy teljesen jogos kritika. Több kutatásnak kéne azzal foglalkoznia, hogy az iparpolitika hogyan működik a legszegényebb országokban. Az is fontos kérdés, hogy az iparpolitika tervezési horizontja általában elég hosszú, viszont demokráciákban a hatalmon lévő pártok ennél gyakran gyorsabban váltják egymást. A monetáris politikában a jegybanki függetlenség segít ezt a problémát feloldani, de érdekes kérdés, hogy az iparpolitikában mi lehetne erre a megoldás. (g7.hu)
